指導“三農(nóng)”工作的又一份中央一號文件19日由新華社受權發(fā)布。

該文件全稱為《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(下稱“若干意見”)，從八個方面指導“三農(nóng)”工作，包括：

聚力精準施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅;

扎實推進鄉(xiāng)村建設，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板;

發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道;

全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力等。

若干意見首次提出，允許承包土地的經(jīng)營權擔保融資，并要求堅持農(nóng)村土地集體所有、不搞私有化，堅持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化。

若干意見還提出，要進一步深化農(nóng)村土地制度改革，頗為引人關注。若干意見要求，在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

首提承包土地經(jīng)營權擔保融資

由于社會環(huán)境發(fā)生變化，當前，農(nóng)村土地制度改革領域也發(fā)生著重大變化。十九大報告中指出：“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！边@是自農(nóng)民承包地“三權”分置以來，中央在完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度方面的又一重大舉措。

值得關注的是，為繼續(xù)做好確權工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的發(fā)力重點包括：探索確權成果應用，為土地經(jīng)營權抵押貸款、承包地有償退出、互換并地等提供支撐，充分釋放確權紅利。為此，若干意見首提承包土地經(jīng)營權擔保融資。

上海優(yōu)農(nóng)網(wǎng)絡科技有限公司董事長高春茂對第一財經(jīng)記者表示，相較于工業(yè)，對企業(yè)從事農(nóng)業(yè)的難處，在于沒有產(chǎn)權。租用農(nóng)民的承包地，即便是每年的承包費有上百萬，再加上工人工資、農(nóng)業(yè)投入等，對農(nóng)業(yè)企業(yè)來說都是消耗品。農(nóng)業(yè)存在高風險、重資產(chǎn)、回報低等問題。因此，缺少資金成為企業(yè)的常態(tài)。

允許承包土地的經(jīng)營權擔保融資，對流轉土地的農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，固然是有利的，但也可能引發(fā)負面影響。高春茂提醒稱，

一是要警惕引發(fā)地租的上漲;

二是要讓真正從事經(jīng)營的主體受益，而非享有承包權的農(nóng)戶;

三是操作流程一定要簡單;

四是承包土地的經(jīng)營權做抵押，不要隨意附帶其它抵押品，否則也會對農(nóng)業(yè)企業(yè)造成影響。

農(nóng)村土地制度改革呈加速態(tài)勢

2018年12月，隨著《土地管理法修正案草案》(下稱《草案》)提請全國人大常委會審議，農(nóng)村土地制度改革逐漸有加速態(tài)勢。

為破解集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙，《草案》刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定;為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補充了社會穩(wěn)定風險評估、先簽協(xié)議再上報征地審批等程序;為完善對被征地農(nóng)民保障機制，修改征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補償?shù)囊?guī)定，強化了對被征地農(nóng)民的社會保障、住宅補償?shù)戎贫取?

這些環(huán)節(jié)，均是當前農(nóng)村土地制度改革中的難點和民眾關注的核心所在。

自然資源部部長陸昊表示，在全面總結農(nóng)村土地制度改革三項試點經(jīng)驗的基礎上，《草案》將依法經(jīng)過試點、各方面認識比較一致的土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗及時上升為法律制度。

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，也為外界俗稱為農(nóng)村三塊地改革試點。經(jīng)全國人大常委會授權，正式啟動于2015年3月，限定在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)。試點原本計劃到2017年底結束。不過，去年12月，全國人大常委會批準，試點工作再度延期一年，至2019年年底。

本來改革就處于深水區(qū)，土改又是其中的“硬骨頭”。中國人民大學教授劉守英日前接受第一財經(jīng)專訪時表示，采用試點改革的方式，是為了用實踐來回應爭議，從而達成改革、修法的最大共識。

他認為，改革已經(jīng)有四年時間，現(xiàn)在看來，試點非常有必要也很有意義。不同地區(qū)對改革的需求都是很迫切的，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，比如湄潭、瀘縣等試點縣，得益于改革，鄉(xiāng)村一些被壓抑的需求得以釋放，改革紅利非常明顯。

有望從試點到全面鋪開

農(nóng)村三塊地改革推進已經(jīng)四年，其成效如何?去年12月23日，陸昊在向全國人大常委會作報告時表示，農(nóng)村土地制度改革三項試點工作4年來，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果，增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入。

陸昊稱，33個試點縣(市、區(qū))已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝;集體經(jīng)營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。

陸昊表示，農(nóng)村三塊地改革試點工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足。從面上來看，33個試點縣(市、區(qū))的改革推進不夠平衡，一些試點地區(qū)試點項目數(shù)量不夠多。從內容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委秘書長馮奎對第一財經(jīng)記者表示，土地是極其重要的要素，城鄉(xiāng)高質量發(fā)展涉及到好多體制機制的障礙，現(xiàn)在都跟土地密切相關;但是土地又涉及到國家的基本經(jīng)濟制度，因此在法律、試點這些方面都要予以充分的準備，總的基調就應該是穩(wěn)中求進，朝著一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設市場來做最終的努力。

馮奎說，“如果集體經(jīng)營性建設用地直接入市，而不需要像過去那樣先收歸國有，這樣做有多種效應?！?

第一，它增加了產(chǎn)業(yè)用地，現(xiàn)在搞特色小鎮(zhèn)，搞鄉(xiāng)村振興，地從哪來?這就是一個有效渠道;

第二，增加農(nóng)民收入，原先集體經(jīng)營性建設用地收歸國有，大部分收益會由政府獲得，農(nóng)民分得比較少，以后有望改變;

第三，改變了原先地方政府通過土地財政增收的辦法，它們需要更多考慮轉型，這也是增量效應。

此次若干意見提出，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革。如果《草案》能在2019年獲得全國人大常委會審議通過，則農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革有望不再局限在前述33個試點地區(qū)，而將全面鋪開。

集體建設用地入市設置限制條件

不會沖擊商品房

值得關注的是，無論是農(nóng)村三塊地改革試點，還是土地管理法修正草案中，允許集體建設用地入市都設置了一些限制條件，而這也決定了其影響力和沖擊面的大小。

譬如，哪些地塊可以入市?《草案》設定的條件是：土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。